政策應考量兩岸關係 知己知彼有助推動外
我國外交處境艱困,目前維繫邦交的國家不到20個,儘管我國與非邦交國實質互動密切,但受訪的我國前大使均強調,邦交承認對國家主權具重要意義,若無國家給予外交承認,「這樣與港澳有何不同?」而我國與大陸盤根錯節的關係揮之不去,擬定外交政策時必須納入考量。另外,外交人員做為國家的行銷人員,一定要「知己」,同時理解駐在國與大陸立場,才有助於我國推動外交。
每當我國邦交又傳出警訊時,大眾除了痛罵大陸打壓,還會說斷交可以省下不少錢,「全世界沒有國家辦外交不花錢」,曾經派駐邦交國海地擔任大使的呂慶龍強調,「外交關係不可替代,台灣是國際社會的成員......由於我國被排除在聯合國體系之外,因此無法自行加入,但邦交國不論人口、面積,都是國際組織的會員國......而我們在外面,想參與就要想誰能幫忙提案?」
呂慶龍說,成案之後進行公開討論,就需要考量誰會幫忙發言,「最後階段就是投票,表決的時候有多少票支持,扭轉乾坤,這就很現實」。曾協助我國增加4個邦交國的前駐馬紹爾群島大使林松煥則稱,「邦交對主權獨立有重要意義,若無外交承認,國際地位會受到挑戰」,且我國必須參與國際組織,「如果沒有邦交國提案副署,可能損及加入國際組織的機會」。
「不要忘了中共是如何進入聯合國,當初養著阿爾巴尼亞,每年都在聯合國提案入會」,林松煥指出,沒有邦交國,許多領域都會受到影響,像是我國在部分國際漁業組織中,與大陸平起平坐,就是獲得邦交國支持,「海空軍遠訓要有敦睦訪問的地方,若無邦交國,艦艇就只能待在基隆和高雄,寸步難行,因此太平洋邦交國極為重要」。
林松煥指出,高層出訪邦交國的重要性也是無可取代,「沒有邦交國,總統就沒有理由過境美國大城,儘管邦交國在經貿方面所占比例不高,但不能輕忽在其他領域的重要性」。對於有人認為邦交國不重要的情況,外交部前政務次長夏立言直言,「因為我國務實外交做得太好,一般人感覺不出來,包括許多非邦交國也都有給予免簽證待遇」。
至於在大陸持續打壓下,我國外交該如何向前?呂慶龍強調:「不宜理所當然地認為國際的同情就是支持的力量,那是有一定的差距,每個國家的盤算都是自身的國家利益。」呂慶龍說,我國國際生存空間面對極大壓力,卻仍能繼續存在,「要人同情一點用都沒」,因為我國的遭遇對他國而言是「痛不及身」,加上是受到大陸打壓,「不是國際不支持,而是大陸的立場,因此要沉得住氣,繼續努力」。
「沒努力但要成功說不過去,努力卻無立即效應,可是國際社會都在看」,呂慶龍指出,東西方社會的最大共通點是同情弱者,「但西方社會對強者更有高度敬意」,因此重點在於讓世界各國見識到台灣的發展成果,而不是去索取同情,「對我來說,外交人員就是國家的業務人員,廣結善緣、行銷台灣......分享台灣如何發展成功的經驗」,而林松煥認為,外交人員更要對國內有深刻認識。
林松煥一再強調《孫子兵法》的「知己知彼,百戰不殆」策略,其中「知彼」不僅要熟知駐在國的事,還要了解大陸情勢及外交策略,如何在世界經貿領域中佔有一席之地,也是外交人員必備的「知彼」項目,而好的外交人員同時能夠「知己」,對台灣產業有全面了解,知道台商經營模式、優勢、韌度及創意,更要懂得台商面臨的困難和實際問題。
「很多外交人員是菁英人才,可惜不了解自己國家,對外交涉才面臨困難」,林松煥說,「不知彼而知己,結局會是一勝一負,會吃一場敗仗;不知彼又不知己,那更慘,每戰必敗」。對於我國應有怎樣的外交策略,林松煥表示:「作戰形式和策略沒有一定,水無常形,兵無常勢,情勢沒有一定,隨時在變,要有不同做法及智慧做出調整,因地制宜,充實自己,對情勢要不斷學習了解。」
「知己」熟悉自己國家優勢,深入鄉間更能接地氣、增加同理心,這有助於對等看待駐在國民生所需,「理解、認知駐在國面對的困難,考量駐在國的立場」,對強化我國與駐在國關係才有加分效果,不過林松煥也提到,「也要站在中國大使的立場看事情,很多事做了要低調、充分拿捏,就算中國知道情況也無從抗議...... 不要過度張揚、刺激中國,務實模式行得通」。
談到我國近年推動的「新南向」政策,曾經擔任駐印尼與印度代表的夏立言表示,早在1990年代前總統李登輝時期就有相似政策,今日在越南的指標性台商「富美鑫」就是當年成功南進的例子,而過去的政策也有僑生、留學生等人文交流,只是沒有「南向」的名字,而現今大陸的暴發戶投資心態讓東南亞感到不舒服,加上環保、勞工規範提高,都成為促使台商前進東南亞的因素。
夏立言說,台灣投資其實非常受到東南亞國家的歡迎,兩岸關係好的時候,東南亞國家與台灣互動交流比較沒有顧忌,「東南亞國家的官員也會問,為什麼兩岸官員可以交流,台灣官員不能跟他們國家的官員交流?」前總統馬英九時期,台灣跟東南亞的關係就非常好。至於與印度的關係,夏立言分析,我國始終認為與印度有相同利益,能共同抗衡大陸。
「但如果印度與中國大陸的經濟還有戰略利益更大的時候,他們也會做權衡,我們當然也要做權衡」,夏立言強調,「很多事情不是黑白,其中有很多灰色地帶,沒有一個國家應該被迫做出全有全無的選擇」。他也說,大陸已今非昔比,東南亞地區也在起飛,幾個大城市的建設與繁榮已超出台灣人想像,「台灣人不能再覺得東南亞是落後地區」。
另外,台灣面臨的競爭對手越來越多,包括南韓、日本都要搶進東南亞,「台灣沒有時間蹉跎」。上述三者之外,可運用的資源少、國營企業也不一定會完全配合政府政策,也是我國推動新南向政策所面臨的挑戰之一,而政府要想辦法因勢利導,與民間聯手配合,並鼓勵銀行來配合產業,才是關鍵。身為前駐菲律賓代表的林松煥稱,東南亞已非吳下阿蒙,「台灣有點晚,但還不遲」。
「絕對不能輕忽東南亞,國家利益很多元,政策也要多元」,夏立言直言,我國從來沒有一定要在美國與大陸之間選邊,而安全是國家首要利益,倘若兩岸關係和緩,需要仰賴美國與日本防範的風險就會降低,但也強調不論哪個政黨執政,我國從未忽略與美國的關係,「馬英九總統時期的口號是『親美、友日、和中』,美國擺第一位,任何當總統和外長的人都要知道,美國是我國最重要夥伴」。
此外,夏立言也是首位出任國防部軍政副部長的職業外交人員,談到美國軍售武器被質疑是「破銅爛鐵」的問題,他認為國安高層當然需要做評估,「早期我們可能需要坦克、大砲跟飛機,現在政府要去思考我們安全防衛最需要是什麼武器,每一個時期都不一樣」。他說,在擔任國防部副部長期間,他學到最重要的詞就是「創新不對稱」,「我們不可能用對稱的方式來對抗,所以一定要創新」。
印度 新德里 :
兩岸好只是中國爽 矮化主權的外交好嗎?
我國參與國際組織的空間受限於中國,2300萬人民被剝奪與其他國家共同享有的權利,對於「兩岸關係好,外交關係就好」的說法,受訪的我國年輕世代外交人員直言,這句話很有問題,儘管中國有時願意讓我國獲得國際會議重要資訊,但都會趁機矮化我國國家主權地位,以中央提供地方資訊的姿態給予資料,而在這種條件下參與國際會議發言,「這樣外交關係算好嗎?」
「兩岸關係好的方向只有一個,那就是中國爽,中國爽的結論只有一個,那就是台灣屬於中國」,戴楊(化名)強調,「假設為了要能夠進去國際組織,你就是要讓中國爽,他們就會有各種降低主權的做法,那即便進去了,發個言,這樣外交關係算好嗎?我還蠻懷疑的。現在兩岸關係不好,但是外交有受阻嗎?你看美國法案一個一個過,挺台灣的聲音一個一個來。這樣有比以前差?」
戴楊還說:「頂多就是中國挖邦交國而已。挖多了美國還會出面阻止,這樣好像也沒太壞吧。兩岸關係好,外交關係就好,那是一個嚇唬自己人的命題。台灣外交人員的工作就是抵擋中國的壓力,這個起跑點上本來就沒有什麼好與不好了,能不能讓世界知道中國與台灣的分別,才是外交關係好壞的考量點。兩岸關係愈差,反而愈能凸顯這個事實。」
我國在2009年重新獲得世界衛生大會(WHA)邀請,以「中華台北」為名的觀察員身分與會,而在2016年的邀請函中,則首度在開頭強調依據《聯合國大會第2758號決議案》與《世界衛生大會第25.1號決議案》的「一個中國」原則,邀請我國參加WHA,而因2016年上任的新政府不承認「九二共識」,我國自2017年開始連續3年未獲邀請。
不過依據《世界衛生大會議事規則》第3條第2項規定,世界衛生組織(WHO)總幹事可以邀請「已提出會籍申請的國家」、「已代為申請為副會員的領地」或「雖經簽署但尚未接受組織法的國家」這3類身分的政治實體參加WHA,由於我國並不符合第1、3類別,因此在一中原則下符合第2類身分與會,被質疑可能落入台灣為中國一省的圈套。
江謝(化名)指出,中國有時候願意讓台灣得到重要資訊,「但是用『吃台灣豆腐』的方式,它會宣稱台灣是中國的一省,或是像香港一樣,屬於中國的一部份,所以要求國際組織若要提供台灣資訊,必須通過它,再由它傳給台灣。而台灣當然不接受這種矮化我們的方式。」江謝表示,中國更多時候是打壓我國人民的基本衛生權,拒絕傳遞防疫資料給我國。
「我們必須透過其他國家的雙邊管道尋求資訊,理念相近國家明白台灣需要疫情資訊,就會傳給我們」,江謝強調,「要求其他國家轉情資,是我們最不願意做的下策,因為外交部最大目標是爭取加入國際組織,直接以會員國的身分拿到資料,除非爆發疫情等不得已的狀況下,我們才只好向別國交涉......親身參與的組織比較能交流資訊......而只要沒有加入,就會很難得到防疫資訊。」
由於我國被隔離在國際組織之外太久,缺乏在國際組織開會經驗、熟悉國際社會設定議題和串聯相同意見人士的人才,「能不能把外交人員送到各種國際組織中、或者利用邦交國顧問的身分一同去學習,瞭解目前國際上個議題的脈絡,我覺得會是我們外交能不能在策略上轉型的核心」,戴楊表示,「目前做了太多表面的事情......能不能跳脫目前的框架,會影響到未來的外交處境」。
阮呂(化名)認為,我國外交應採取彈性,經濟多元發展,減少對中國依賴。翁林(化名)則稱,「中華民國英文名稱與中華人民共和國幾乎一樣,沒有人注意有無加上『People’s』這個字」,因此建議在國際場合盡量使用台灣稱呼我國。「我國外交策略應明確定調外交關係位階『絕對』高於兩岸關係」,郭洪(化名)直言,「若無外交關係,兩岸關係將僅為中國內政關係」。
「護台胖犬」劉仕傑則說,「球不在我國手上,唯一能制衡中國的是美國」,並指出中國當前處境也是內外交迫,因為中國在貿易戰處於弱勢,中國國家主席習近平力推的經濟倡議「一帶一路」,目的在於控制關鍵基礎設施,但隨著債務陷阱一一曝光,中國官方提到「一帶一路」自2018年開始減少,加上各國對孔子學院加以限制,中國外交情況並不如想像中的好。
另外,儘管我國行政院下設僑務委員會(僑委會),專責海外僑胞事務,但我國外交人員經常需要包辦僑務,先前我國2012年推動政府組織改造,曾討論僑委會併入外交部,遭到僑胞反彈,對此劉仕傑解釋,「這是感受問題,部分僑胞會覺得被政府遺棄」,而他認為,僑胞在僑居國有選舉權,又有投資能力,對僑居國政府具有實質影響力,也較能替我國發聲。
江謝則提到,曾派駐美國的同仁說,「他們必須兼顧中華人民共和國(PRC)與中華民國(ROC)的僑社,不能讓任一邊的僑民感到被忽視。畢竟對我們來說,在外頭的重要服務對象就是僑胞,所以當然不能因為僑胞的意識形態比較偏向中國,或較為偏向我國,我們就給予差別對待。」
其他受訪的年輕世代外交人員也認為,只要對我國推動外交有助益,爭取僑社認同仍具重要性,但無與中國競爭的必要。「已經沒有要跟中國在國際場域競爭誰是中國唯一代表權,但很多長輩不懂這一點」,翁林表示,「新僑居的台灣人都沒有認同問題,他們可能比台灣人更愛台灣,因為出國後比較有機會接觸中國人,更能感受到民主台灣和極權中國的不同」。
戴楊認為,僑社是移民第1代用來協助彼此的同鄉會組織,當他們融入當地社會後,僑社必然走向高齡化和萎縮情況,而爭取僑社支持本來就有在做,鞏固老牌僑社也被視為外交重大戰場,但爭取支持的主要目標應為移民第2、3代,我國可以透過設立台灣學校、輸出中文教師,甚至幼兒園老師,讓海外移民子女面臨的「如何與台灣接軌、如何教導中文」等問題,能夠獲得解決。
徐辜(化名)則認為,僑胞是我國重要的資源,加上我國外交處境的困難,有些僑胞已經在當地深耕多年,具有一定影響力,在我國文化、經濟的交流上都能發揮作用。鞏固僑社是外交人員一項重要工作,「畢竟在民主國家,一個外國的官員跟自己的選民相比,當然是選民比較重要,這時就是僑社影響力發揮作用的時候。」
阿拉伯聯合大公國 杜拜 :
鞏固邦交國相當重要 應尋求雙重承認可能性
中華人民共和國1949年成立後,我國就陸續與14個國家斷交,而在1971年,聯合國席次被中國取代,揭開「雪崩式斷交」局面,10年間失去50個邦交國,直至今日,與我國建交的國家低於20國,在歐洲、非洲與南美洲僅各有1個邦交國,面對我國邦交國持續減少的情勢,受訪的年輕世代外交人員一致認為,有必要維持邦交,且部分表示,我國應尋求雙重承認的可能性。
國家的構成要件,長期以來大都以1933年簽署的《蒙特維多國家權利與義務公約》(Montevideo Convention on the Rights and Duties of States)之規定為標準。該公約第1條明文國家組成的要素,分別是固定人口、明確領土、政府及與他國建立關係的能力,儘管外交能力是組成國家的要素之一,但未提及需要多少國家給予外交承認,才具有做為國家的資格。
翁林(化名)直言,友邦每年在聯合國大會為我國發言,會在國際會議中留下紀錄,彰顯我國主權,「但就算無邦交國,也不影響我國實際為主權獨立國家事實」。曾派駐邦交國帛琉的「護台胖犬」劉仕傑表示,需要多少邦交國才行,數字並無一定標準,但邦交國相當重要,最現實的考量是若不幸變成零邦交國,就會面臨可能無人在國際場合幫忙發聲的狀況。
另外,擁有邦交國能進行元首外交和官員互訪,莊吳(化名)表示:「高層得以出訪邦交國互動、加強區域性互動聯盟,在各區域設立如太平洋島國論壇這類合作平台。」戴楊(化名)則說:「我們目前還有邦交國還沒有少到需要討論說,當我們一個邦交國都不剩時,我國的國家承認究竟是什麼,對於邦交國的減少我沒有見解,因為這事情不操之在我國」。
戴楊強調:「其實國際法學者和外交部條約法律司,應該要深入研究國家構成要件,創出自己的論述。台灣跟世界上大部分國家都有不同程度的互動,外交不是0與1,而是程度上的區別」。戴楊還說:「我國外交戰從未把法律視為重要一環,這是一件很大的錯誤,對於小國來說,法律論述支持自己的行為及存在、比大國還來得重要。如果可行,應該推動雙重承認,這才是一條突破的道路。」
郭洪(化名)則說,邦交國彰顯我國為國際上受承認主權國家的意義,「既然我國與中國互不隸屬,我國外交政策上至少不應放棄尋求雙重承認......若日後面臨斷交問題,我國應公開、持續向邦交國政府尋求雙重承認的可能,留下記錄,而非由我方主動宣布斷交。」不過戴楊也直言,顧慮到可能讓國際社會誤以為我國仍在爭取中國代表權,「假設有機會能夠增加邦交國,可能也不會支持」。
受訪的年輕世代外交人員均認同,我國外交處境深受美國與中國互動影響,戴楊則提出「彈性求生存」原則。進部資歷尚淺的張廖(化名)認為,雖然邦交國並不會影響我國作為國家的事實,但的確在許多國際場域,包括聯合國,我國確實需要邦交國的協助與發聲,「雖然國人會笑邦交國又小又窮,但在聯合國裡他們就是一票,我們也需要他們在聯合國為我們發聲。」
同樣進部時間不久的李梁(化名)則點出,雖然國內有些聲音認為,援助邦交國是無謂的浪費,但我國援助也彰顯我國人權、暖實力精神,對我國的國際形象確實有加分。由於斷交與否的決定權不在我國,外交部因此必須花費更多心血鞏固邦交。江謝(化名)認為:「雙方只要建立密切、根深蒂固的關係,中國就不可能一下子拔除,像是台灣企業到當地投資、雇用當地人力,或是當地的企業來台灣投資。」
江謝強調,影響邦交國政治人物對台灣的看法,讓他們更加信任台灣,是保持友好關係的關鍵,例如我國在非洲唯一邦交國史瓦帝尼的王子,在我國攻讀學士與碩士,「王子以後會變成國王,成為影響國家政權的關鍵人物」,他會記得台灣的好,畢竟他畢業時還高喊:「我愛台灣!」
「所以外交部應多給予邦交國學生來台留學的名額,或是與當地的政治世家打好關係,讓政二代來台灣念書」,江謝表示,「此舉主要是想讓他們認識台灣,在這邊交到朋友,意識形態思想也會慢慢改變,當他們日後成為政府高官時,就會知道如何判斷,該選擇台灣或是中國」。
史瓦帝尼 墨巴本 :
強化台灣暖實力 衡量國家利益找出國際定位
從前總統李登輝時期提出的「務實外交」,陳水扁總統的「全民外交」,馬英九總統的「活路外交」到蔡英文總統的「踏實外交」,我國每一任領導人皆有不同的外交重點政策,接受訪問的國際關係學者皆認為,在外交政策上,美國對我國仍相當重要,不過我國應該更努力衡量自身國家利益,找到在國際社會的定位。
台灣亞洲交流基金會執行長、政治大學國際關係研究中心副主任暨東南亞研究中心執行長楊昊直言,早期我國在亞洲,無論是南亞、東南亞都是相對強勢,「我們有強大的軍事能量,中國也尚未崛起,周邊國家會比較關注我們的角色。」但現在不只中國崛起,東南亞國家的經濟發展速度也很快,經濟治理品質不斷提升,因此我國更需要找到自己在國際社會中的角色。
過去的經濟奇蹟已經是舊的故事,除了經濟奇蹟以外,我們還有什麼故事,能夠說服周邊國家,與我們合作?楊昊說,「新南向政策」就是用不同於過去經濟的角度,以建設性的形象,還有我國對周邊社會的長久貢獻,來說一個「溫暖的故事」,有別於軟實力、硬實力和銳實力,「這是台灣的暖實力」。
楊昊強調,外交政策不分黨派,每任總統的外交政策都留下遺緒,「每任政府的遺緒從不同面向累積,到了現在,執政者可以善用過去的遺緒,推動更靈活的外交,爭取更多國際空間、強化台灣的主權安全。」曾在外交部與國內外智庫任職的年輕國際關係學者張陳(化名)則指出,我國在參與區域整合這部分進度落後,且對東南亞的印象模糊。
「區域角色非常關鍵,要強化與話語權大的國家的關係」,張陳表示,印尼、印度、新加坡、越南都是話語權大的區域重要國家,並提到南韓的新南方政策,即是深化與掌握話語權的區域國家關係,「越南國家足球隊的教練是南韓人」,而我國的新南向政策必須凸顯我國與中國的差異,同時思考東南亞為何要關注台灣。
楊昊則稱,我國新南向的優勢包括東南亞新住民在我國紮根,還有從90年代開始推行南向政策以後,前往東南亞的台商、僑胞, 在這樣的基礎之上加深台灣與東南亞的文化交流、人民互動,讓東南亞國家認知到我國作為東南亞社群的一部分,增加對我國的認同,且不只是東南亞,我國的太平洋邦交國,也是很重要的佈局點。
此外,楊昊也分析冷戰後的大國競爭局勢,目前國際社會至少有3個大變遷,一是大國角力的白熱化,例如中國與美國的競爭。中國希望達成權力轉移,美國則會採取行動阻止中國崛起。第二是國際制度因大國介入而無法解決問題,例如聯合國、世界貿易組織和G20等,制度作為一個解決問題,降低交易成本的工具,面臨到很大的挑戰。第三則是跨國議題的崛起,如全球氣候變遷、人口販運等,跨國議題不是傳統國家可以獨力解決。
楊昊指出,伴隨跨國議題的崛起,全球公民社會也增加了參與國際事務的機會,也是我國的機會,「像我們這樣中小型的國家,有些特別專長能夠解決跨國問題」透過與理念相近國家之間的合作,我國在打擊人口販運,推動民主人權價值方面,都有很大的發揮空間。這也是我國外交政策很可以著力的重點,美國與台灣的「印太民主治理諮商」就是一個例子。
美台舉辦各種宗教自由、人權相關論壇,就是在展現我國對人權自由價值的重視,也因此我國和美國、歐盟的關係特別緊密,透過相同價值的串連,讓我國更加融入國際社會。英國牛津大學國際法博士候選人,曾經參與過我國對外談判的國際法專家宋承恩則說,我國的外交政策不可能脫離美國,美國對台灣的支持是基於共同價值、友誼和民主體制所建立,「不單純只是利用價值」。
「要維持中華民國的獨立性,不可能不依靠美國」,國民黨國際事務部前主任、銘傳大學國際事務與外交學士學位學程講師黃裕鈞也說,美國對我國非常重視,對美關係一直是我國外交政策中的重中之重。他也不諱言,國民黨在外交上將兩岸關係置於國際關係之上,「但馬政府時期外交空間比較大還是現在?實質參與是不是比較有優勢?這些人民都可以自己做選擇。」
宋承恩表示,假設中國民主化,不再與美國爭奪霸權,在不損及國家利益的情況下,美國才可能放棄台灣,「美國與中國對抗是存在的,因為雙方共同利益很少,美國不會為了共同利益而犧牲台灣......目前也沒有誘因讓美國與中國合作,放棄台灣」。至於近期出現「抱美國大腿」,甚至美國「干涉台灣內政」的論調,宋承恩直言,這是受到中國論述影響。
1954年,中華民國(ROC)舉行第2屆總統大選,也是國民政府迫遷到台灣後的首次總統選舉,蔣中正連任,「當時美國也支持蔣中正,並給予美援,那時卻不覺得是抱美國大腿」,宋承恩說,現在則是中國影響,「民族史觀從中國角度看,認為美國介入不懷好意......美國對台灣的支持是基於共同價值......美國與中國建交後,台灣蛻變成民主國度,與極權中國形成對比」。
宋承恩強調,若以中華人民共和國(PRC)優先,中華民國在後的觀點來看,難以正當化當年的立場,並反問:「這些(認為PRC比美國還要親的)人要問當年為了反共而戰死的同袍有多少人,如何自我和解?又如何解釋要跟隨蔣中正反共?」他強調,追求長遠參與國際的管道符合台灣利益,而民粹訴求與國家利益不合。
被問及美國對台軍售,黃裕鈞說,美國對台軍售最大筆開支是顧問費用,兩岸關係好,不代表不用買防禦性武器,「軍購的附加價值是什麼?買了美國會派人來檢視,這樣是不是實質軍事交流?這樣有什麼不好?」對於現在政府的國防自主口號,他則認為,國防科技不應該侷限在傳統的想像,「研發軟體系統也是建造軍事設備」,我國有太多的優勢沒有發揮,都淪為口號。
對於部分人士會批評,美國對台灣軍售的行為是在挑釁中國,「中國軍事花費逐年增加就不是挑釁?中國飛彈對準台灣難道不是挑釁?」黃裕鈞強調,法統上中華民國(ROC)與中華人民共和國(PRC)重疊,領土上則可能武力併吞,「把中國人的認同高於任何價值,這樣的思維會不會被他人接受?評斷兩岸挑釁行為的標準要一致」。
談到外交政策,黃裕鈞以政黨外交為出發點,指出國民黨與民進黨的外交政策差別在於,國民黨理解我國外交處境的局限性,我國沒有本錢走對抗主義。面對PRC的刻意打壓,如果採取對抗,就要全民皆兵,但大多數的國人恐怕並不樂見這種狀況。台灣的優勢在於民主、科技、人道思想和經濟,「我們外交應該要以目的為導向,與其什麼都要做,不如集中火力。」
「我國覺得自身渺小,那是因為中國因素」,黃裕鈞直言,我國外交資源與他國相比並不算少,「說跟新加坡相似不完全正確,我國與南韓比較相近」,而「兩岸關係位階高於外交」的戰略並沒有錯,因為要先看清兩岸的戰略,國際關係走向才會清楚,而現在一直想與中國競爭,才會覺得資源不足,且應重視美國與我國的關係,甚至要擴大打擊面。
「不要只會學英文」,張陳直言,我國外交人員培訓應強化專業知識領域,「也別只找退休大使來講課」,同時強調智庫外交的重要性,並舉南韓為例,南韓積極在國際學術期刊《外交政策》(Foreign Policy)、《外交》(Foreign Affairs)投稿,此舉是製造輿論戰場,而投資智庫研究,同樣是挹注智庫資源,讓智庫關注台灣局勢,成為推動外交的外圍能量。
對於邦交國的重要性,宋承恩表示,由於我國特殊的國際地位,我國外交非常務實,雖然邦交國可以在國際上幫忙發聲,但美國、歐盟等國也都通過決議,為我國發聲,因此仗義執言並不僅限於邦交國,「重點還是要鬆綁『一中框架』,若沒有打破『一中框架』,在結構性問題上,邦交國其實沒有那麼重要」。張陳則說,邦交國仍具重要象徵性,「外媒還是會點出我國有多少邦交國」。
另外,黃裕鈞認為,僑胞與推動外交相輔相成,美國國會雖對我國友善,但更重視握有投票權的美國公民,這些就是我國僑胞、僑社發揮作用的地方。「搶奪中華會館是在爭『一中』代表權」,黃裕鈞稱,接受「一中」不一定是從國家角度出發,可能是文化因素。不過僑胞還很願意為中華民國做事,實屬難得可貴,許多僑社仍掛著我國國旗,「代表我們在僑界還是很有實力」。
梵蒂岡 羅馬 :
中國不放棄武力統一 台灣沒本錢不偏向美國
由於歷史和地理因素,我國外交策略一直圍繞在美國與中國之間,但各國外交政策都以自身國家利益為優先考量,而曾在外交部與聯合國機構工作的范姜(化名)直言,我國欠缺思考自身利益,只在意他國利益,強調「新加坡、以色列都不走二選一路線」。美國密西根州大政治所博士候選人陳方隅則稱,中國不放棄武力統一台灣的情況下,我國沒本錢「中立」,也難以「不偏向美國」。
「不能過度依賴特定國家的模糊支持,必須認知大陸發展和國際趨勢」,范姜表示,「我國外交困境的解套方法只有面對大陸,裝死不面對就只能靠美國,但美日架構及能講的話已很清楚,美國變動幅度不大,從結果論反推來看,我國前總統馬英九時期與大陸關係良好,讓我國的選擇更多,國際局勢簡單來看,美國就是老大哥,歐盟講人權,日本看美國態度,這些都不是左右台灣存亡的要點」。
范姜強調,我國若採取與中國對抗的態度,就會變成只能依賴美國,不過陳方隅明確表示:「台灣沒有強大到有維持中立的籌碼。」由於中國堅持台灣是中國的一部分,且不放棄武力統一,中國國家主席習近平1月已表明,要推進統一進程,「再中立都沒有用,只要不選擇統一就會被視為台獨」,陳方隅直言,不僅對中國無法採取中立模式,我國也不可能對美國持中立姿態。
1948年,中華民國與美國簽訂《中美經濟援助協定》,並在行政院下設美援運用委員會,隔年國民政府移至台灣,該委員會停止運作,直到1950年6月25日韓戰爆發,美國決定重啟對中華民國的援助,自1951至1965年間,我國每年平均獲得約1億美元貸款援助,而美國也協助台灣興建基礎建設、鼓勵學術合作及人才交流,並依據1954年簽訂的《中美共同防禦條約》進行軍事合作。
陳方隅指出,我國自1950年代開始就是依靠美國,才能發展存活至今,「美國不只給經濟和軍事援助,還分享技術及開放市場,這才有之後的東亞四小龍奇蹟。台灣的國防安全全是靠美國幫忙,才有現在的規模和配備,我們哪來的任何空間去說要保持中立?」對於不少國際關係學者提出的「避險」(hedging)策略,陳方隅認為,台灣從頭到尾就沒有「不偏向美國」的本錢。
避險策略是指不倒向任何一邊,彼此維持等距,互相折衝,而我國的新南向政策,即是為了在經濟上擺脫對中國與美國的完全依賴,但陳方隅稱:「東南亞國家有這樣的本錢,因為美國或中國的連結沒那麼深,但台灣不太可能做到在中美之間保持等距」。儘管美國當初給予我國大量援助,但也有不少人認為,台灣只是美國利用的一顆棋子,對此陳方隅直言:「夠重要才會成為籌碼」
「在國際關係上,各國對外關係都有可能是另一關係的籌碼」,陳方隅表示,「若台灣是籌碼,代表台灣的地位夠重要」。他還指出,美國史丹佛大學胡佛研究所調查報告顯示,中國與美國各層級的交流過程中,一定會納入「一中原則」和相關條例,作為雙方達成交流的必要條件,「台灣早已被當成中美交流的籌碼,但今天的問題是,美國有可能把台灣『賣給』中國嗎?這是不可能的事情」。
陳方隅提到,從第一島鏈、太平洋門戶、影響東亞石油運輸的台灣海峽自由航行權等利益,「美國賣台後能換到什麼?」「我們要做的事情不是去講美國會賣台,而是要去證明自己多重要」,陳方隅強調,「每個國家的外交政策都是以自身國家利益為考量,台灣要做的事情是持續強化並說服美國政策圈人士,台美之間具有共同利益,而且台灣可以做出貢獻,而不是去質疑美國」。
「事實上兩岸關係好或不好,根本全由中共決定。」陳方隅指出,我國不斷強調《中華民國憲法》和《兩岸關係條例》的重要性,而這2部法規都隱含「一中」意義,而在釋出對中國友善的訊號時,我國不可能走向反美立場,國民黨執政時期也非常親近美國,而立法院國民黨團書記長吳志揚2019年2月8日「警告」,美國不要因為兩岸之間升高緊張局勢而從中牟利,對此陳方隅稱:「我認為此言論只是政治動員的需求。」
「有些反美情緒是統派分子炒作,疑美論講到極致就是失敗主義,認為美國會把台灣賣掉、台灣撐不了多久、美國不會幫台灣等等,想要營造的氣氛就是:假設中共打過來,我們抵抗沒有效」,陳方隅說,「這些都是政治動員的語言......從整個歷史結構來看,台灣根本就不可能不親美」。至於「棄台論」,陳方隅強調,該論述的假設是中國強大、美國衰弱,但此假設目前不成立,棄台論調也就不成立。
關於美國主要兩大黨對中國的態度,陳方隅解釋,共和黨有長期的反共傳統,所以有比較多人幫台灣說話,而民主黨認為,與中國多交流就會促使中國自由化,直到近1、2年才改變態度,「習近平修掉任期限制是最後一根稻草,愈來愈多自由派人士體認到,中國不可能自由化了」,並稱美國政策界過去會以中美關係為最優先考量,台灣不要惹麻煩,但現在愈來愈多人覺得中國才是麻煩製造者。
台灣數位外交協會理事長郭家佑則指出,越南與我國無邦交,越南官方又與中國關係密切,「但民間對中國印象並不好,台灣很有機會發展關係」,而捐贈物資是我國援外合作的常見方式,但很容易被取代,加上我國外交重心始終放在對美國及中國的關係,沒有深入研究周邊國家,欠缺了解受援國家民眾的實質需求,因此強化公眾外交,與當地群眾交流更加重要。
「台灣與越南的醫療合作已超過20年,但越南人看病都愛南韓、新加坡合作的醫院,不會選擇台灣」,郭家佑直言,作為台灣真正競爭對手的南韓,從流行文化下手,加上南韓企業進駐大打集體戰,讓越南人哈韓,儘管我國推出的援助合作計畫也很好,但部分不符當地大眾需求,且少有長期合作方案,這些都對深化與當地的關係造成影響。
台北醫學大學全球衛生暨發展碩士生李晨忻表示,我國因地理、氣候因素與越南相似,像是登革熱和B型肝炎這類傳染病的防疫上,日本與南韓完全做不來,而現在越南的傳染疾病,不少台灣早在20年前就徹底滅絕,「台灣的實踐力很強,但需要長遠計畫,還要在民間推廣」。李晨忻與郭家佑指出,依據美國醫療外交戰略分級來看,我國目前僅做到中期合作。
曾派駐伊拉克的美國軍醫大學(USU)兼職助理教授馬洛吉(Aizen J. Marrogi),與伊拉克前國防部長杜萊米(Saadoun al-Dulaimi)2014年在美國《聯合部隊季刊》(Joint Forces Quarterly)刊登專章,把醫療外交戰略目標分為五級,而我國醫療外交合作只在第3級,即援助防治傳染病,對當地社區有長期成效,但未能達到全國性影響。
而要推廣台灣醫療形象,透過社群平台會有很大成效,「越南是唯一可用臉書(Facebook)的共產國家,而越南逾9500萬人口中,有1/3可使用網路,使用臉書者近5000萬人,台灣有很大的切入機會」,郭家佑說,越南社群平台很缺內容,台灣則有很強大的數位內容生產能力,我國應主動出擊,透過數位宣傳和公眾外交,大規模接觸當地民眾,而文化調查是外交政策的基礎之一。
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